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聚焦土改:规范宅基地开发建设,农村改革迈向新起点

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icon图标 发表于 2019-11-4 17:20:07 | 显示全部楼层 |阅读模式
日前,中央农办、农业农村部印发了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》。《通知》要求,建立部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体的宅基地管理机制,严格落实“一户一宅”规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过本地规定的标准。《通知》鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅,通过自主经营、合作经营、委托经营等方式,依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。
新修改的《土地管理法》将于明年实施,这份《通知》可视作是对新《土地管理法》的一个政策规范。土地是农民的命根子,而宅基地则是进城农民留在乡村的根,往往牵一发而动全身。从数量上看,宅基地是农村建设用地的大头,占比七成。当下有近3亿的农民进城务工,说明农村的闲置住宅数量较大,当下不仅退出机制不健全,难以变现,而且这些住宅也无抵押权。如何在保护农民利益的前提下,盘活这部分闲置的土地资源,成为制定农村宅基地政策的一个目标。
这次提出的“一户一宅”,目的就是要降低农村住宅的空置率,建立闲置宅基地自愿有偿退出机制。但《通知》也特别强调,要充分保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”,不得违法收回农户合法取得的宅基地,不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。
同时,《通知》也堵上了城里人到农村买宅基地的口子:严禁城镇居民到农村购买宅基地,严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆,严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。城镇居民、工商资本只能租赁农房居住或开展经营,最长期限20年。
土地是一个国家最基本也最重要的生产要素,制度的任何改变,都可能波及经济、社会、生态等多重领域。2014年底,中国就对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地改革在33个地域进行了试点,为《土地管理法》的修改寻找实践依据,把一些试点成功的经验上升为法律。从新《土地管理法》和《通知》看,中共高层还是希望稳健、审慎地推进农村土地制度的改革。
新《土地管理法》的一个突破,就是允许集体经营性建设用地入市,改变了原先建设用地只能用国有土地的市场状况。不过有几个前提条件,就是必须符合规划、依法登记,并经三分之二以上集体经济组织成员同意,可通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用。同时,使用者还可通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。新法删除了原《土地管理法》第43条,任何单位或个人进行建设须使用国有土地的规定。
《土地管理法》在1986年最初实施时,是允许农民在集体土地上兴办企业和进行建设的,所以从1980年代后期到1990年代前期,乡镇企业得到了迅猛发展。但1998年的《土地管理法》,对农地上的非农建设项目收紧了口子。2002年实施“招拍挂”政策后,县、市两级政府成为土地所有权主体,垄断了非农建设用地的供给。地方政府可通过征地制度,将集体土地转为国有,通过低价征地高价出让,获得大量土地出让金。可以说,集体经营性建设用地无法入市,成为制造城乡二元体制的根源之一,不仅使乡镇工业化看衰,也直接制造了大量乡村的凋敝。
当然,并不是所有集体建设用地都可进入市场,而是有明确的前提和限制条件的。新《土地管理法》在法律原则上希望构建一个城乡统一的建设用地市场,没有取消征地制度。集体经营性建设用地可以入市,会让办公、商业和产业投资找到价格更低的土地,对租赁住房市场将产生一定影响。对农民来说,如果政府监管得当,集体经营性建设用地的入市是能增加农民收入的。
其次,在土地征收制度方面,新《土地管理法》也有进步。首次通过列举的方式,界定了土地征收的公共利益的范围:军事外交、政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程、成片开发建设等几种情况;对土地征收程序有了进一步完善,政府征地前要与被征地农民协商,由原先的批后公告改为批前公告,跟农民签订协议后才能提出办理征地申请,让被征地农民有了更多的监督权和话语权;此外,还明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低,长远生计有保障。过去征收土地,主要按原用途来确定土地补偿,以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费。新法规定,须按区片综合地价进行补偿,此外,在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物三项补偿外,增加了农村村民住宅补偿和社会保障费。从法律上看,这个征地补偿标准,对农民来说,显然要优于老法。
比起很多地方的试点改革措施,此次《土地管理法》的修改还是极为审慎的,很多民众关心的热点问题,新法只是预留了法律空间,只能留待后人解决了。这次修改,还规划了国家的国土空间,如将基本农田改为永久基本农田,并设定了不得低于当地耕地80%的下限;重新划分中央和地方土地审批权限,国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用,其他由国务院授权省级政府审批。这些都表明农村改革正试图来到一个新起点,将给中国经济注入一些新活力。
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